公路交通基础设施建设是我国鼓励发展产业。近年，我国在公路建设（包括公路、桥梁、隧道）上大量引入外商投资建设模式，对建成通车的公路赋于投资者在一定年限内享有经营权。公路经营权属于不动产收益权，以财产内容为核心，作为公路项目融资以及其它融资的担保具有积极意义。本文试对公路经营权质押实务问题进行初步探讨。
公路经营权，按交通部1996年《公路经营权有偿转让管理办法》的规定，是指依托在公路实物资产上的无形资产，是经省级人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。可见，公路经营权包括公路车辆通行收费权和公路沿线规定区域内服务设施的经营权，是基于公路实物资产产生的不动产收益权，具有可出质性。出质人以公路经营权为债务人的债务履行提供担保，主债务人于债务履行期限届满未能履行债务的，质权人（主债权人）有权对质押的公路经营权（以其价值为核心）实现优先受偿权。
《中华人民共和国担保法》第七十五条第（四）项规定：依法可以质押的其它权利可以质押。而最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释第九十七条规定：以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照担保法第七十五条第（四）项规定处理。担保法及其解释已经为公路经营权质押扫清了法律障碍。
对于公路经营权质押的具体操作，我国《公路法》、交通部1996年《公路经营权有偿转让管理办法》等法律、行政法规、规章都没有具体涉及，给公路经营权质押的实践带来许多不明确的问题。笔者现就其出质主体、出质权利、质押合同的生效和对抗第三人的效力等问题进行一些探讨。
一、公路经营权质押的出质人
公路经营权质押是权利质押的一种，合格的权利主体是《质押合同》有效的条件之一。依法享有公路经营权的权利人可以作为出质人。外商或国内企业以投资建设公路而取得我国公路经营权，包括外商在我国与境内企业以设立中外合资、合作经营企业形式直接投资公路建设、经营的项目公司，通过BOT"建设-经营-移交"方式享有公路特许专营权的项目公司，以及直接受让已建成通车公路收费权而设立的公路经营企业（公路项目公司），可以将其依法享有的公路经营权出质。
二、可出质的公路经营权
出质担保的权利除具有财产性，还须具有合法性以及对债权实现的保障性，并非任何公路经营权都可以质押。
第一、出质的公路经营权必须是依法设立，出质人享有合法处分权。《公路法》第59条规定：符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：（1）由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；（2）由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；（3）由国内外经济组织依法投资建成的公路。除该条规定的公路，不得收取车辆通行费。未经批准擅自设卡、设点进行收费，因自始不存在权利依据，更无从将所谓"收费权"进行质押。
第二、项目融资建成的公路，是以公路建设项目的名义并以项目自身预期收入和资产对外承担债务偿还责任的项目融资方式获得贷款资金建成的公路，主要为境外项目融资，包括国际商业银行贷款和国际金融组织贷款。项目融资债权人为确保债权的实现，在项目融资协议中会约定将项目的有关所得收益作为优先偿还贷款的担保，项目公司对基于贷款资金建成的公路的经营权的处分受到在《项目融资协议》中作出的承诺的限制。项目公司违反与债权人之间的约定将其公路经营权进行质押，而质权人不知出质人无权处分的，《质押合同》经依法登记设立且不存在其它无效情形，善意质权人可就其质权（准担保物权）对抗项目融资人的债权，对公路经营权收益享有优先受偿权。出质人行为损害项目融资债权人的合法权益的，出质人应向其承担相应法律责任。
第三、质权与担保的债权是同时存在，但出质权利具有一定期限限制的，质权因以质押权利为基础，必然同受其限制。我国公路经营权具有一定的年限规定，出质权利应当具有其真实基础，超过权利存在期限已不具有相应价值，公路经营权质押不得超过其存在的期限。
第四、已出质的权利不得再行出质，进行重复质押。主债权超出质物价值，超过部分没有优先受偿权。但质押权利的价值超过被担保的主债权，出质人可就超过主债权的部分再行出质。
三、质押合同的成立与生效
权利质押合同由当事人经过要约、承诺，达成共同意思表示的合意即为成立，但权利质押为要式法律行为，应当具备书面形式，因此当事人在《质押合同》上签字盖章后合同成立，口头合同并不能产生设定质押的效果。
对于《质押合同》的生效问题，相关法律尚没有明确规定。根据担保法原理，质押以转移质物的占有为特征，质押合同一般以向质权人实际交付质物（权利质押为交付权利凭证）为生效条件。《担保法》第七十六条规定："以汇票、本票、支票、债券、存款单、仓单、提单出质的，应当在合同约定的期限内将权利凭证交付质权人。质押合同自权利凭证交付之日起生效。"但《担保法》对第七十五条第（四）项规定的"依法可以质押的其它权利"的质押合同生效问题没有作出规定。公路经营权质押是否以交付权利凭证为生效条件，应由公路经营权本身性质决定。公路经营权实质是依附于公路实物资产的不动产收益权，其权利凭证应当为有关批准文件和相应许可证书。公路经营权价值依附于公路实物资产，不同于票据、债券、存款单、仓单、提单等有价证券，权益价值依附于权利凭证本身，谁持有证券，谁就享有权利，所以证券化的权利质押，以实际交付权利凭证为生效条件。而公路经营权代表的权益并不直接依附于权利凭证，持有权利凭证并不能够代表其所有的权利，从出质人实际经营角度出发，收取车辆收费权，不能没有收费权的原始权利凭证（相关许可证书）为依据。公路经营权的质押转移其权利凭证没有实质意义，合同生效也不必以权利凭证交付为条件。
公路经营权属性质上不能以交付权利凭证创设质权的财产权利，对于质押的生效，笔者认为参照担保法对于股权，商标权、专利权、著作权中的财产权质押，可采取"登记生效制"。即质押事项经相应的行政主管部门登记后生效。我国公路经营权的行政管理体制是按公路级别和规模来确定，参照交通部《公路经营权有偿转让管理办法》对公路经营权转让批准机关的规定，考虑质押与转让的不同性质，对于含有中央车辆购置附加费或中央财政性资金投资建成的公路及国道公路的经营权质押，由省级交通主管部门报经交通部登记；全部由地方规费或地方财政性资金投资及自筹资金等建成的省道以下公路的经营权质押，由省级交通主管部门登记。经质押登记，质押合同即行生效。当然这是在没有相关规定条件下的推导，是否合理可行，值得深入探讨。
公路经营权的转让须经国家有关行政主管部门批准，对转让事项的可行性、受让方的从业实力、资信证明等问题进行实质审查，公路经营权属于限制流通的财产权利。出质不同于转让涉及到权利的根本处分，但质权也间接影响到公路经营权运营，出质公路经营权是否也应当经过严格的行政实体审批程序，抑或是予以形式备案登记即可，关系到行政监管问题。笔者的倾向是无须进行行政实体核准，采取形式备案登记制度，登记机关只对质押事项进行形式审查。因为质押并不直接导致公路经营权主体的变更，主债务人主动履行债务，使债务归于消灭，质押担保责任也随主债务消灭而终止。在主债务人未主动履行债务，债权人可就公路经营权收益直接行使质权，实现优先受偿，即使债权人要求对质物（公路经营权）进行变价而涉及转让时，执行法院也必须按法律、法规规定进行处理，即转让内容经过行政审批程序，这一阶段的监管仍不会失控。因此，公路经营权质押采取行政审批程序是不利于市场融资和促进公路建设公司的发展，政府不必过度干预，而应当由市场自身去解决。公路经营权质押采取形式的备案登记办法是比较可行的。
四、公路经营权质押的质权人对抗第三人的效力
质权人以其对质物的质权对抗第三人效力，如果法律规定必须进行登记的质押动产或权利，必须经有关部门登记后，方能生效和具有对抗第三人效力。法律没有规定必须进行登记的质押动产或权利，一般以实际交付质物或质押权利凭证即行生效并以占有为公示对抗第三人。公路经营权质押虽然没有法律明确规定，但依据担保法原理，经过有效登记的，登记已具对外公示效力，该质权足以对抗第三人。
五、公路经营权质押的效力和法律后果
权利质押核心为对质押标的的交换价值的支配，以实现质押对债权的担保。质权有效设立后，被担保的主债权履行期届满，债务人未按主合同履行债务，质权人有权就质押权利即公路收费权产生的收益（不动产收益）直接行使权利或要求变价，对其所得享有优先受偿权。出质人出质权利后，对已出质权利的处分权受到质权的限制，未经质权人同意而将出质权利转让于其它第三人，损害质权人的合法权利，会导致其债权目的落空，出质人的转让行为当属无效，质权人完全可以其质权对抗第三人，即使为善意的第三人。
在质权有效存在的期间，出质权利价值超过担保债权的部分，出质人可再行向其它债权人出质，设立"一权数质"。质物设立的质押担保的债权总额大于质物价值的，各质权人得按质权设立之先后顺序优先受偿，即按公路经营权质押登记的顺序，先行登记而设立的质权具有对抗后一顺序的质权效力，即"先设立的权利优于后设立的权利"。出质人将质物已出质的部分重复质押的，债权人因质押无效而没有优先受偿权，但出质人因违背诚实信用原则应对债权人承担赔偿责任。
公路经营权质押后，质权人能否为再度融资将质押的权利为自己的债务履行而向其他第三人设立质押，即质权人的转质权问题，质权本质具有财产性，转质有利于资金融通，禁止转质并没有积极的效应。笔者认为应当允许一定条件限制下的公路经营权转质，并可采取"承诺转质制"，即转质应经得原出质人的同意，否则为第三人设定的质权无效。转质属于质权的再设定，是质权人将质物再行出质，必然受原质权的限制，因此，转质担保的债权应当在原担保的债权范围内，超过转质人质权范围的，转质质权人没有优先受偿权。转质同样须履行登记手续才能生效和对抗第三人。有效设立的转质质权，具有优先于原质权人支配质物的效力，并且转质质权人的受偿顺序因以原质权为基础，其位序应优先于后于原质权设立的其它质权。
出质人可以与质权人协议在最高额债权的范围内，以公路经营权出质为债务人与债权人在一定期限内连续发生的债权提供担保，设立最高额质押。其质权生效和实现与一般质押并无差别。
有关质押无效的法律后果，最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释已作出规定，担保人的责任以过错为归责。该解释第7条规定：主合同有效而担保合同无效，债权人无过错的，担保人与债务人对主合同债权人的经济损失，承担连带赔偿责任；债权人、担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。第8条则规定为：主合同无效而导致担保合同无效，担保人有过错的，担保人不承担民事责任；担保人有过错的，担保人承担民事责任的部分，不应超过债务人不能清偿部分的三分之一。
由于立法的滞后，公路经营权质押的实际操作没有明确的依据，以致公路经营权质押实务较为混乱，公路经营权作为具有价值的财产收益权，其融资担保的功能并不能很好地发挥，许多问题急待立法完善。希望本文能起抛砖引玉之用，引起更多的相关探讨。